Oui, la montée des contractuels fragilise les retraites de la fonction publique en déplaçant une partie des cotisations vers d’autres régimes, tandis que l’État conserve la charge des pensions déjà dues. En 2025, le régime de retraite de l’État comptait 1,9 million de cotisants pour 2 millions de pensionnés de droit propre et a versé 65,1 milliards d’euros de pensions. Dans le même temps, la contribution employeur au régime des fonctionnaires civils atteint 82,28 % du traitement en 2026, contre environ 15 % pour un contractuel.
- Un effet mesurable sur les effectifs : entre 2015 et 2023, les agents civils de l’État ont augmenté de 7,2 %, mais les titulaires ont diminué de 3 %.
- Un écart de financement important : les contractuels cotisent à la CNAV et à l’IRCANTEC, pas au Service des retraites de l’État.
- Une piste budgétaire : la Cour des comptes propose de distinguer le coût démographique des retraites du coût de l’emploi des fonctionnaires, avec une mission dédiée envisagée d’ici à 2029.
Pour comprendre cet engrenage, il faut suivre le parcours d’une cotisation, regarder les règles de recrutement et distinguer le recours actuel au contrat de l’héritage de La Poste et de France Télécom. Le phénomène ne se résume pas à une opposition entre titulaires et contractuels : il révèle aussi les arbitrages budgétaires des ministères, le coût des pensions passées et les difficultés d’attractivité de l’emploi public. À titre d’illustration, imaginons Camille, responsable des ressources humaines dans un établissement public : face à un poste vacant et à une enveloppe contrainte, le coût affiché du contrat peut orienter son choix, même si cette décision ne finance pas le régime des fonctionnaires.
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Pourquoi la montée des contractuels fragilise les retraites publiques
Le mécanisme tient à une différence d’affiliation. Un fonctionnaire titulaire cotise au Service des retraites de l’État (SRE), tandis qu’un contractuel relève, pour sa retraite de base, de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) et, pour sa complémentaire, de l’IRCANTEC. Quand l’État remplace un recrutement de titulaire par un contrat, les cotisations correspondantes ne rejoignent donc pas la caisse qui verse les pensions des fonctionnaires.
La charge des retraités de l’État, elle, ne disparaît pas. En 2025, le régime a versé 65,1 milliards d’euros de pensions, soit environ 15 % des dépenses du budget de l’État. C’est le cœur de la fragilisation des retraites : une partie des nouveaux agents contribue à d’autres régimes de retraite, tandis que les pensions acquises par les anciens fonctionnaires restent à financer.
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| Indicateur | Chiffre fourni | Ce qu’il signifie |
|---|---|---|
| Cotisants pour un pensionné de droit propre en 2025 | 1,9 million contre 2 millions | Les retraités sont désormais plus nombreux que les cotisants dans le régime de l’État. |
| Ratio des fonctionnaires civils | 1,2 en 2015, 1,0 en 2023 et en 2025 | Le nombre de cotisants se rapproche de celui des retraités. |
| Part des contractuels parmi les agents civils de l’État | 18 % en 2015, 26 % en 2023 | Un peu plus d’un agent civil sur quatre est désormais contractuel. |
| Pensions versées en 2025 | 65,1 milliards d’euros | Le financement des pensions demeure une dépense majeure pour l’État. |
Ces chiffres décrivent un transfert de cotisants, pas une disparition des droits à pension. Pour Camille, le contrat peut répondre rapidement à un besoin de compétences ; à l’échelle du régime, chaque recrutement de ce type signifie que les cotisations nouvelles sont dirigées ailleurs. L’arbitrage de recrutement a donc un effet immédiat sur le budget de l’employeur et cumulatif sur les retraites publiques.
Contractuels et titulaires : une progression qui change le ratio démographique
Entre 2015 et 2023, l’État a accru de 7,2 % le nombre d’agents civils qu’il rémunère. Sur la même période, les effectifs titulaires affiliés au SRE ont reculé de 3 %, tandis que les contractuels progressaient de 54 %. La hausse globale de l’emploi public civil s’est ainsi réalisée hors du régime propre aux fonctionnaires.
La Cour des comptes estime que la substitution de contractuels aux titulaires explique 40 % de la baisse du ratio démographique des fonctionnaires civils entre 2015 et 2023. Les 60 % restants sont attribués à la fin des recrutements de fonctionnaires à La Poste et à France Télécom, devenue Orange. La Cour a aussi construit un scénario où la proportion de titulaires et de contractuels serait restée celle de 2015, en isolant ces deux entreprises : le ratio serait demeuré à 1,35 cotisant par retraité sur la période étudiée.
Des recrutements concentrés dans plusieurs secteurs publics
La progression des contrats s’observe particulièrement dans l’Éducation nationale, la Jeunesse, les Sports, l’Enseignement supérieur et la Recherche. Ces domaines représentent 80 % de la hausse des contractuels de l’État, alors qu’ils regroupent 58 % de ses agents civils. La Cour constate cette concentration, sans établir que le mode de financement en est à lui seul la cause.
Les raisons du recours au contrat peuvent être concrètes : absence de candidats titulaires, poste vacant ou besoin de qualifications spécifiques. Les difficultés d’attractivité des carrières publiques, les conditions de travail et les perspectives professionnelles alimentent aussi les recrutements sous contrat. Pour les agents concernés, la succession de missions ou les périodes sans emploi peuvent entraîner une précarité de l’emploi et des carrières discontinues, avec des droits constitués dans des régimes différents.
Le contrat n’est donc pas uniquement un levier d’économie : il répond parfois à une urgence de recrutement ou à une compétence rare. Mais si ce choix devient la réponse habituelle aux postes vacants, il modifie durablement la répartition des cotisants et complique la lecture du déficit de financement.
Ce constat conduit à examiner le coût inscrit sur les budgets des employeurs publics : c’est là que l’écart financier entre les deux statuts devient particulièrement visible.
Cotisations retraite : pourquoi le contrat paraît moins coûteux
En 2024, la cotisation employeur pour la retraite d’un contractuel représentait environ 15 % du salaire, avec un taux de 14,77 % sous le plafond de la Sécurité sociale. Pour un fonctionnaire civil, l’État versait au compte d’affectation spéciale Pensions une contribution de 78,28 % du traitement en 2025, puis de 82,28 % en 2026. L’écart affiché approche donc 67 points en comparant les taux cités pour ces périodes.
Cette contribution élevée finance les pensions actuelles du régime, y compris celles d’anciens agents des PTT. Elle apparaît pourtant, pour un nouvel emploi de titulaire, comme une charge associée au poste. Le prix budgétaire peut alors peser sur la décision d’un opérateur public qui doit financer sa masse salariale sur ses propres ressources.
Une hausse du taux employeur qui entretient le cercle vicieux
Le taux de contribution au CAS Pensions est passé de 49,60 % en 2006 à 74,28 % en 2013, puis à 78,28 % en 2025 et 82,28 % en 2026. Cette progression vise à faire face au financement du régime, mais elle renchérit aussi le coût apparent des titulaires. La Cour décrit ainsi une boucle : moins de titulaires signifie moins de cotisants au SRE, ce qui accentue la pression financière et peut inciter les employeurs à recruter sous contrat.
Les opérateurs de l’État, dont les universités, le CNRS, l’INRAE et l’INSERM, supportent directement cette contribution dans leurs budgets. Lors de la hausse de 2025, la compensation accordée par l’État n’a pas couvert tout le surcoût : le CNRS a absorbé 42 millions d’euros, l’INRAE 12 millions et l’INSERM 9 millions. Dans les ministères, le mécanisme diffère : en 2025, l’Éducation nationale a dégagé 600 millions d’euros de crédits de CAS Pensions non consommés, réaffectés à d’autres dépenses de personnel.
Pour situer la diversité des usages du mot « contrat », un exemple d’accord contractuel dans le secteur privé relève d’une logique commerciale distincte des règles d’affiliation des agents publics. Cette distinction aide à ne pas confondre le contrat de travail d’un agent public avec les accords entre entreprises.
La Cour propose de distinguer la part liée à l’activité des agents de celle qui vient du déséquilibre démographique. Selon son calcul, le taux d’équilibre correspondant à la charge propre de l’État employeur serait de 44,1 % pour les civils, contre 78,28 % en 2025 et 82,28 % en 2026 dans les taux appliqués. Même abaissé, ce taux resterait près de trois fois supérieur aux quelque 15 % associés aux cotisations d’un contractuel : la différence serait réduite, pas effacée.
La Poste et Orange : le poids durable de l’héritage des PTT
La progression des contractuels n’explique pas seule la dégradation du ratio. Le changement de statut de La Poste et de France Télécom a interrompu le recrutement de fonctionnaires dans ces entreprises, alors que leurs anciens agents continuent de percevoir des pensions. Cet héritage représente, selon la Cour, 60 % de la baisse du ratio des fonctionnaires civils entre 2015 et 2023.
En 2026, La Poste et Orange comptent ensemble environ 50 000 fonctionnaires cotisants pour 290 000 pensionnés, soit près de six retraités pour un cotisant. Hors de ces entreprises, le ratio civil est estimé à 1,18 en 2026. Ces données n’ont pas le même périmètre que le scénario de la Cour, qui maintient un ratio de 1,35 jusqu’en 2023 en conservant la proportion de contractuels de 2015 : elles permettent de mesurer des situations distinctes, pas de comparer directement une même année.
La différence avec les recrutements actuels est essentielle. Le poids des anciennes PTT s’atténuera avec la disparition progressive des pensions liées à ces carrières, tandis que chaque nouveau recrutement contractuel peut prolonger le transfert de cotisations vers d’autres caisses. C’est pourquoi les décisions prises aujourd’hui par les ministères ont un effet récurrent, là où l’héritage des entreprises relève d’une transition historique.
Les flux entre régimes font aussi l’objet d’une compensation démographique. En 2025, le régime de l’État a reçu 857 millions d’euros au titre des fonctionnaires civils et versé 57 millions au titre des militaires, soit un solde positif de 800 millions. La Cour conteste la méthode actuelle, qui compare les effectifs sans tenir compte de la durée d’affiliation ; selon sa propre méthode, fondée sur l’équivalent d’une carrière complète, le régime aurait dû recevoir 9 milliards d’euros supplémentaires dès 2021. Cette estimation n’est pas le montant appliqué par le dispositif actuel.
La compensation atténue donc une partie des écarts démographiques, sans remplacer les cotisations des contractuels transférées à la CNAV et à l’IRCANTEC. Pour approfondir un autre usage du terme contrat, cette analyse d’un accord entre entreprises porte sur des relations commerciales, et non sur le financement des pensions publiques.
Reste à savoir comment rendre visible la part du financement qui ne dépend pas directement du coût des emplois et des recrutements.
Le déficit démographique des retraites publiques : la réforme budgétaire proposée
Pour les pensions civiles payées par le CAS Pensions en 2025, la Cour des comptes part d’un montant de 53,9 milliards d’euros. Elle distingue les dépenses liées à l’activité de celles relevant d’autres mécanismes : 0,2 milliard d’euros d’invalidité avant 62 ans, 1,4 milliard de droits familiaux et 0,9 milliard lié aux catégories actives, qui ouvrent droit à un départ anticipé. Elle attribue surtout 20,1 milliards au déséquilibre démographique des civils.
Après ces retraitements, 31,4 milliards d’euros correspondent, selon son analyse, à la charge propre de l’État employeur. Rapportée aux traitements, cette somme correspond à un taux de 44,1 % pour les fonctionnaires civils et de 51,2 % pour les militaires. En ajoutant le déséquilibre des militaires, la part démographique à financer atteint 22,1 milliards d’euros.
Rendre visible la charge démographique sans la faire disparaître
La proposition ne consiste pas à effacer cette dépense. Elle vise à la déplacer vers une ligne budgétaire distincte, afin que les employeurs publics ne voient plus toute la charge démographique intégrée au coût de chaque fonctionnaire recruté. Les opérateurs pourraient alors comparer plus clairement le coût d’un titulaire et celui d’un contractuel, même si les deux statuts ne donnent pas accès au même régime de retraite.
La Cour prévoit deux étapes : présenter, dans le projet de loi de finances pour 2027, une décomposition des dépenses du CAS Pensions dans le « Jaune Pensions », puis créer dans le budget 2029 une mission dédiée au déséquilibre démographique, ou un programme au sein de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Les 22,1 milliards d’euros resteraient à financer par l’État, mais seraient identifiés séparément.
La baisse du taux civil de 78,28 % à 44,1 % aurait un effet budgétaire sensible pour les opérateurs. Selon les estimations de la Cour, la contribution des universités diminuerait de 1,56 milliard d’euros, celle du CNRS de 362 millions, celle de l’INRAE de 97 millions et celle de l’INSERM de 73 millions. Ces montants illustrent l’enjeu : clarifier le coût des retraites peut réduire les incitations financières au contrat, sans régler à lui seul les problèmes d’attractivité, de recrutement ou de précarité de l’emploi.
La réponse de fond combine donc transparence budgétaire et choix de gestion. En séparant la dépense démographique du coût des postes, l’État pourrait mieux mesurer les conséquences de ses recrutements et décider plus explicitement de la place des contractuels dans la fonction publique. L’enjeu n’est pas de supprimer le contrat, mais d’éviter que son coût apparent ne fragilise durablement les régimes de retraite.
